संघीयता र नेपालमा तीन तहको सरकार | Federalism and the Three Tiers of Government in Nepal

नेपालमा संघीयता नेपालको संविधान, २०७२ को सबैभन्दा ठूलो संरचनागत परिवर्तन हो र लोकसेवा आयोगका खरिदार, नायब सुब्बा तथा शाखा अधिकृत परीक्षामा यसबारे नियमित प्रश्न सोधिन्छन्। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको संरचना, अधिकार सूची, वित्तीय हस्तान्तरण र अन्तरसरकारी सम्बन्धबाट वस्तुगत र विषयगत दुवै प्रश्न आउँछन्। यस नोट्समा अवधारणा, प्रकार, नेपालको संवैधानिक व्यवस्था, तीन तहको सरकार, चुनौती र नमुना प्रश्न एकै ठाउँमा समेटिएका छन्। माथि नेपालीमा र तल English मा पढ्नुहोस्।

संघीयता र तीन तहको सरकार: लोकसेवा तयारीका लागि सम्पूर्ण नोट्स (नेपाली)

१. संघीयता भनेको के हो?

संघीयता (Federalism) यस्तो शासन प्रणाली हो जसमा राज्यशक्ति संविधानद्वारा केन्द्रीय सरकार र प्रान्तीय वा स्थानीय सरकारबीच बाँडफाँट गरिन्छ र प्रत्येक तहले आफ्नो क्षेत्राधिकारमा स्वायत्त रूपमा काम गर्छ। एकात्मक प्रणालीमा सबै शक्ति केन्द्रमा रहन्छ र केन्द्रले चाहेमा मात्र तल्लो तहलाई अधिकार प्रत्यायोजन गर्छ, तर संघीय प्रणालीमा तल्लो तहको अधिकार संविधानले नै सुनिश्चित गर्छ।

संघीयताको मूल मर्म “स्वशासन र साझा शासन” (Self-rule plus Shared-rule) हो, अर्थात् आफ्नो क्षेत्रका विषयमा आफैं निर्णय गर्ने र राष्ट्रिय विषयमा साझा रूपमा शासन गर्ने।

२. संघीयताका मुख्य विशेषता

• लिखित संविधान: अधिकार बाँडफाँट स्पष्ट लिखित रूपमा।
• दोहोरो वा बहुतहको सरकार: कम्तीमा दुई तहको सरकार।
• अधिकारको संवैधानिक बाँडफाँट: एकल र साझा अधिकार सूची।
• संविधानको सर्वोच्चता र कठोरता: एकतर्फी रूपमा अधिकार परिवर्तन गर्न नसकिने।
• स्वतन्त्र न्यायपालिका: तहहरूबीचको विवाद समाधान गर्ने।
• दुई सदनात्मक व्यवस्थापिका: माथिल्लो सदनमा प्रदेशको प्रतिनिधित्व।
• वित्तीय स्वायत्तता: राजस्वको अधिकार र अन्तरसरकारी हस्तान्तरण।

३. संघीयताका प्रकार

नेपालको संघीयता एकात्मक राज्यलाई पुनर्संरचना गरी बनाइएकोले यो “सँगै राख्ने” प्रकारको हो र संविधानले सहकारितामा जोड दिएकोले यसलाई सहकारी संघीयता भनिन्छ।

४. नेपालमा संघीयताको पृष्ठभूमि

• २०६२/६३ को जनआन्दोलन र मधेश आन्दोलन: राज्य पुनर्संरचना र संघीयताको माग।
• नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ (पहिलो संशोधन, २०६३): नेपाललाई संघीय राज्य बनाउने प्रतिबद्धता।
• २०६५ जेठ १५: पहिलो संविधानसभाको पहिलो बैठकले नेपाललाई संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र घोषणा गर्‍यो।
• नेपालको संविधान, २०७२: सात प्रदेश र तीन तहको सरकारसहित संघीयता संस्थागत।
• स्थानीय तह पुनर्संरचना (२०७३): ७५३ स्थानीय तह निर्धारण।
• २०७४ को निर्वाचन: तीनै तहका निर्वाचन सम्पन्न भई संघीय संरचना व्यवहारमा लागू।

५. संविधानमा संघीयतासम्बन्धी मुख्य व्यवस्था

६. संघीय सरकार

• कार्यपालिका: प्रधानमन्त्रीको नेतृत्वमा मन्त्रिपरिषद्; राष्ट्रपति राष्ट्राध्यक्ष।
• व्यवस्थापिका: प्रतिनिधि सभा (२७५) र राष्ट्रिय सभा (५९) रहेको दुई सदनात्मक संघीय संसद्।
• न्यायपालिका: सर्वोच्च अदालत, उच्च अदालत र जिल्ला अदालत गरी एकीकृत न्याय प्रणाली।
• मुख्य अधिकार (अनुसूची ५): रक्षा, सेना, परराष्ट्र मामिला, मुद्रा, केन्द्रीय बैंक, भन्सार, नागरिकता, राहदानी, केन्द्रीय तथ्याङ्क, ठूला जलविद्युत् आयोजना लगायत।

७. प्रदेश सरकार

• प्रदेश प्रमुख (धारा १६३): राष्ट्रपतिबाट नियुक्त, कार्यकाल पाँच वर्ष; संघको प्रतिनिधिका रूपमा काम गर्छन्।
• कार्यपालिका (धारा १६२, १६८): मुख्यमन्त्रीको नेतृत्वमा प्रदेश मन्त्रिपरिषद्।
• प्रदेश सभा (धारा १७५, १७६): एक सदनात्मक; ६० प्रतिशत पहिलो हुने निर्वाचित हुने र ४० प्रतिशत समानुपातिक प्रणालीबाट; कार्यकाल पाँच वर्ष।
• मुख्य अधिकार (अनुसूची ६): प्रदेश प्रहरी, प्रदेश निजामती सेवा, प्रदेश लोकसेवा आयोग, कृषि, पर्यटन, प्रदेशस्तरीय सडक, विश्वविद्यालय, प्रदेश सञ्चार माध्यम लगायत।

८. स्थानीय सरकार

संविधानले स्थानीय तहलाई “स्थानीय सरकार” को मान्यता दिएको छ। धारा २१४ अनुसार स्थानीय तहको कार्यकारिणी अधिकार गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकामा र धारा २२१ अनुसार व्यवस्थापकीय अधिकार गाउँ सभा वा नगर सभामा निहित हुन्छ। कार्यकाल पाँच वर्षको हुन्छ।

• पदाधिकारी: गाउँपालिकामा अध्यक्ष र उपाध्यक्ष; नगरपालिकामा प्रमुख र उपप्रमुख; प्रत्येक वडामा वडाध्यक्ष र सदस्य।
• न्यायिक समिति (धारा २१७): उपाध्यक्ष वा उपप्रमुखको संयोजकत्वमा तीन सदस्यीय समितिले स्थानीय विवाद निरूपण गर्छ।
• जिल्ला सभा र जिल्ला समन्वय समिति (धारा २२०): जिल्लाभित्रका स्थानीय तहबीच समन्वय गर्छ।
• मुख्य अधिकार (अनुसूची ८): नगर प्रहरी, आधारभूत र माध्यमिक शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य, स्थानीय सडक, व्यक्तिगत घटना दर्ता, सम्पत्ति कर, घर बहाल कर, कृषि प्रसार, खानेपानी लगायत।
• मुख्य कानून: स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४।

९. वित्तीय संघीयता

वित्तीय संघीयताको मुख्य आधार धारा ५९, ६० र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ हुन्। राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले राजस्व बाँडफाँट र अनुदानको आधार सिफारिस गर्छ। संघले संकलन गरेको मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्तःशुल्कको राजस्व संघीय विभाज्य कोषमा राखी तोकिएको अनुपातमा तीनै तहमा बाँडिन्छ।

१०. अन्तरसरकारी समन्वय संयन्त्र

• अन्तरप्रदेश परिषद् (धारा २३४): प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा संघका गृह र अर्थमन्त्री तथा मुख्यमन्त्रीहरू सदस्य; संघ-प्रदेश र प्रदेश-प्रदेशबीचको विवाद समाधान।
• राष्ट्रिय समन्वय परिषद्: संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय र अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ अनुसार प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा।
• प्रदेश समन्वय परिषद्: मुख्यमन्त्रीको अध्यक्षतामा प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय।
• संवैधानिक इजलास (धारा १३७): तहहरूबीचको अधिकार क्षेत्रसम्बन्धी विवाद निरूपण।

११. संघीयता कार्यान्वयनका चुनौती

• साझा अधिकार सूचीका विषयमा कानून निर्माणमा ढिलाइ र अस्पष्टता।
• प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारी समायोजन र जनशक्ति अभाव।
• स्थानीय तहको आन्तरिक राजस्व क्षमता कमजोर र अनुदानमा अत्यधिक निर्भरता।
• संघीय निजामती सेवा, प्रहरी र शिक्षा ऐन समयमै नबन्नु।
• केन्द्रीकृत मानसिकता र अधिकार हस्तान्तरणमा हिच्किचाहट।
• योजना दोहोरोपन र तहहरूबीच समन्वयको अभाव।
• प्रशासनिक खर्च बढ्नु र पारदर्शिता तथा जवाफदेहिताको प्रश्न।

१२. सुधारका उपाय

• साझा अधिकारका विषयमा स्पष्ट कानून र कार्यविस्तृतीकरण।
• प्रदेश र स्थानीय तहको संस्थागत र मानवीय क्षमता विकास।
• आन्तरिक राजस्व परिचालन र वित्तीय अनुशासन।
• अन्तरसरकारी परिषद्को नियमित बैठक र निर्णय कार्यान्वयन।
• कार्यसम्पादनमा आधारित अनुदान प्रणाली।
• नागरिक सहभागिता र स्थानीय जवाफदेहिता प्रवर्द्धन।

निष्कर्ष

संघीयता नेपालमा शक्तिको विकेन्द्रीकरण, समावेशिता र सेवा प्रवाह नागरिकको नजिक पुर्‍याउने माध्यम हो। संविधानले सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयलाई तीन तहको सम्बन्धको आधार बनाएको छ। यसको सफलता क्षमता विकास, वित्तीय अनुशासन र राजनीतिक प्रतिबद्धतामा निर्भर छ। नेपालमा संघीयतासम्बन्धी यो नोट्स दोहोर्‍याएर पढ्नुहोस् र तलका नमुना प्रश्नमा अभ्यास गर्नुहोस्।

Federalism and Three Tiers of Government: Complete Loksewa Notes (English)

Federalism in Nepal is the biggest structural change brought by the Constitution of Nepal, 2015, and it is tested regularly in Public Service Commission exams for Kharidar, Nayab Subba and Section Officer. Questions cover the structure of the federal, provincial and local governments, lists of powers, fiscal transfers and intergovernmental relations. These notes cover the concept, types, constitutional provisions, the three tiers, challenges and practice questions.

1. What is federalism?

Federalism is a system in which the constitution divides state power between a central government and regional or local governments, and each acts autonomously within its own sphere. In a unitary system all power sits at the centre and is delegated downwards only at the centre’s will; in a federal system the powers of the lower tiers are guaranteed by the constitution itself.

The essence of federalism is often summed up as “self-rule plus shared rule”: deciding one’s own regional matters while governing national matters together.

2. Key features

• Written constitution setting out the division of powers.
• Two or more tiers of government.
• Constitutional division of powers through exclusive and concurrent lists.
• Supremacy and rigidity of the constitution: no tier can change powers unilaterally.
• Independent judiciary to settle disputes between tiers.
• Bicameral legislature with provincial representation in the upper house.
• Fiscal autonomy through revenue powers and intergovernmental transfers.

3. Types of federalism

Nepal restructured a unitary state, so its federalism is of the holding-together type, and because the Constitution stresses cooperation it is described as cooperative federalism.

4. Background in Nepal

• People’s Movement of 2062/63 BS and the Madhes Movement: demands for state restructuring and federalism.
• Interim Constitution, 2063 (first amendment): commitment to a federal state.
• 15 Jestha 2065 BS (28 May 2008): the first meeting of the first Constituent Assembly declared Nepal a federal democratic republic.
• Constitution of Nepal, 2072 BS: federalism institutionalised with seven provinces and three tiers.
• Local restructuring (2073 BS): 753 local levels fixed.
• Elections of 2074 BS (2017): elections at all three tiers put the federal structure into practice.

5. Key constitutional provisions

6. Federal government

• Executive: Council of Ministers led by the Prime Minister; the President is head of state.
• Legislature: bicameral Federal Parliament with the House of Representatives (275) and National Assembly (59).
• Judiciary: a single integrated system of Supreme Court, High Courts and District Courts.
• Main powers (Schedule 5): defence, army, foreign affairs, currency, central bank, customs, citizenship, passports, central statistics and large hydropower projects, among others.

7. Provincial government

• Provincial Head (Article 163): appointed by the President for five years; represents the federation.
• Executive (Articles 162, 168): Council of Ministers led by the Chief Minister.
• Provincial Assembly (Articles 175, 176): unicameral; 60 per cent elected by FPTP and 40 per cent by PR; five-year term.
• Main powers (Schedule 6): provincial police, provincial civil service, provincial public service commission, agriculture, tourism, provincial roads, universities and provincial media, among others.

8. Local government

The Constitution recognises local levels as “local governments”. Under Article 214, executive power lies with the rural municipal or municipal executive, and under Article 221 legislative power lies with the village or municipal assembly. The term is five years.

• Office bearers: chairperson and vice-chairperson in rural municipalities; mayor and deputy mayor in municipalities; a ward chairperson and members in each ward.
• Judicial committee (Article 217): a three-member committee led by the vice-chair or deputy mayor settles local disputes.
• District assembly and district coordination committee (Article 220): coordinate local levels within a district.
• Main powers (Schedule 8): town police, basic and secondary education, basic health, local roads, vital registration, property tax, house rent tax, agricultural extension and drinking water, among others.
• Key law: Local Government Operation Act, 2074.

9. Fiscal federalism

Fiscal federalism rests on Articles 59 and 60 and the Intergovernmental Fiscal Arrangement Act, 2074. The National Natural Resources and Fiscal Commission recommends the basis for revenue sharing and grants. VAT and excise collected by the federation go into a federal divisible fund and are shared among all three tiers in set proportions.

10. Intergovernmental coordination

• Inter-Provincial Council (Article 234): chaired by the Prime Minister, with the federal Home and Finance Ministers and all Chief Ministers; resolves federal–provincial and inter-provincial disputes.
• National Coordination Council: chaired by the Prime Minister under the Federation, Province and Local Level (Coordination and Inter-relation) Act, 2077.
• Provincial Coordination Council: chaired by the Chief Minister for province–local coordination.
• Constitutional Bench (Article 137): settles jurisdictional disputes between tiers.

11. Challenges

• Delays and ambiguity in laws on concurrent powers.
• Staff adjustment problems and shortages at provincial and local levels.
• Weak own-source revenue and heavy reliance on grants.
• Delays in federal civil service, police and education laws.
• A centralising mindset and reluctance to devolve power.
• Duplicated projects and weak coordination between tiers.
• Rising administrative costs and questions of transparency and accountability.

12. Way forward

• Clear laws and detailed unbundling of concurrent powers.
• Build institutional and human capacity at provincial and local levels.
• Mobilise own-source revenue and enforce fiscal discipline.
• Hold regular intergovernmental council meetings and act on their decisions.
• Move towards performance-based grants.
• Promote citizen participation and local accountability.

Conclusion

Federalism is Nepal’s means of decentralising power, deepening inclusion and bringing services closer to citizens. The Constitution makes cooperation, coexistence and coordination the basis of relations among the three tiers. Its success depends on capacity building, fiscal discipline and political commitment. Revise these notes on federalism in Nepal and practise with the questions below.

लोकसेवा शैलीका नमुना प्रश्न | PSC-Style Model Questions

खण्ड क: वस्तुगत प्रश्न (Objective)

1. नेपालमा कति स्थानीय तह छन्? / How many local levels does Nepal have?
   (क) ७४४ (ख) ७५३ (ग) ७७७ (घ) ७९५
   उत्तर: (ख) ७५३
2. संविधानको कुन धारामा राज्यको संरचना उल्लेख छ? / Which Article sets out the structure of the state?
   (क) धारा ५६ (ख) धारा ५७ (ग) धारा ५८ (घ) धारा ६०
   उत्तर: (क) धारा ५६
3. अवशिष्ट अधिकार कुन तहमा रहन्छ? / Residual powers rest with which tier?
   (क) प्रदेश (ख) स्थानीय तह (ग) संघ (घ) तीनै तह
   उत्तर: (ग) संघ
4. स्थानीय तहको अधिकार सूची कुन अनुसूचीमा छ? / Local-level powers are in which Schedule?
   (क) ५ (ख) ६ (ग) ७ (घ) ८
   उत्तर: (घ) ८
5. अन्तरप्रदेश परिषद्को अध्यक्ष को हुन्छन्? / Who chairs the Inter-Provincial Council?
   (क) राष्ट्रपति (ख) प्रधानमन्त्री (ग) गृहमन्त्री (घ) सभामुख
   उत्तर: (ख) प्रधानमन्त्री
6. नेपालमा कति महानगरपालिका छन्? / How many metropolitan cities are there?
   (क) ४ (ख) ५ (ग) ६ (घ) ११
   उत्तर: (ग) ६
7. तीन तहबीचको सम्बन्ध कुन सिद्धान्तमा आधारित छ? / Relations between the tiers are based on?
   (क) प्रतिस्पर्धा, नियन्त्रण, निर्देशन (ख) सहकारिता, सहअस्तित्व, समन्वय (ग) स्वायत्तता, पृथकता, स्वतन्त्रता (घ) केन्द्रीकरण, एकीकरण, निर्देशन
   उत्तर: (ख) सहकारिता, सहअस्तित्व, समन्वय
8. प्रदेश सभामा समानुपातिक प्रणालीबाट कति प्रतिशत सदस्य निर्वाचित हुन्छन्? / What share of Provincial Assembly members is elected by PR?
   (क) ३० (ख) ४० (ग) ५० (घ) ६०
   उत्तर: (ख) ४० प्रतिशत
9. स्थानीय तहको न्यायिक समितिको संयोजक को हुन्छ? / Who coordinates the local judicial committee?
   (क) अध्यक्ष/प्रमुख (ख) उपाध्यक्ष/उपप्रमुख (ग) वडाध्यक्ष (घ) प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत
   उत्तर: (ख) उपाध्यक्ष/उपप्रमुख
10. सबैभन्दा धेरै जिल्ला भएको प्रदेश कुन हो? / Which province has the most districts?
    (क) बागमती (ख) लुम्बिनी (ग) कोशी (घ) गण्डकी
    उत्तर: (ग) कोशी

खण्ड ख: विषयगत प्रश्न (Subjective)

1. संघीयता भनेको के हो? यसका मुख्य विशेषताहरू लेख्नुहोस्। (५ अङ्क) / Define federalism and list its features.
2. वित्तीय समानीकरण, सशर्त, समपूरक र विशेष अनुदानबीच फरक छुट्याउनुहोस्। (५ अङ्क) / Distinguish between the four types of intergovernmental grants.
3. नेपालको संविधान, २०७२ मा तीन तहको सरकारबीच अधिकार बाँडफाँटको व्यवस्था विश्लेषण गर्नुहोस्। (१० अङ्क) / Analyse the distribution of powers among the three tiers.
4. स्थानीय सरकारको संरचना, अधिकार र भूमिकाको चर्चा गर्नुहोस्। (१० अङ्क) / Discuss the structure, powers and role of local government.
5. नेपालमा संघीयता कार्यान्वयनका चुनौती र समाधानका उपायहरू सुझाउनुहोस्। (१० अङ्क) / Identify challenges in implementing federalism in Nepal and suggest solutions.

उत्तर लेख्ने तरिका: संघीयताको परिभाषाबाट सुरु गर्नुहोस्, सम्बन्धित धारा र अनुसूचीको उल्लेख गर्नुहोस्, संरचना र अधिकार तालिका वा बुँदामा प्रस्तुत गर्नुहोस् र सहकारी संघीयताको दृष्टिकोणबाट निष्कर्ष दिनुहोस्।

बारम्बार सोधिने प्रश्न | FAQ

नेपाललाई संघीय गणतन्त्र कहिले घोषणा गरियो? / When was Nepal declared a federal democratic republic?
२०६५ जेठ १५ मा पहिलो संविधानसभाको पहिलो बैठकबाट। / On 15 Jestha 2065 BS (28 May 2008), at the first meeting of the first Constituent Assembly.

नेपालमा कति प्रदेश र जिल्ला छन्? / How many provinces and districts does Nepal have?
७ प्रदेश र ७७ जिल्ला। / Seven provinces and 77 districts.

स्थानीय सरकार सञ्चालनसम्बन्धी मुख्य ऐन कुन हो? / What is the main law on local government?
स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४। / The Local Government Operation Act, 2074.

राजस्व बाँडफाँटको सिफारिस कसले गर्छ? / Who recommends revenue sharing?
राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले। / The National Natural Resources and Fiscal Commission.

यो विषय लोकसेवाको कुन पत्रमा आउँछ? / Which Loksewa paper covers this topic?
संविधान, शासन प्रणाली र सामान्य ज्ञानसम्बन्धी पत्रमा। नवीनतम पाठ्यक्रम लोकसेवा आयोगको आधिकारिक वेबसाइट मा हेर्नुहोस्। / In constitution, governance and general knowledge papers; check the latest syllabus on the PSC website.